原创 2018-03-28 郭太生 国际保安装备博览会

      文/郭太生  中国人民公安大学

     为了有效维护公共安全，在一些人员聚集的公共场所、公共设施、公共交通工具、公共活动中实施安全检查，已经成为一种日益普遍的、基本的手段和措施，也成为一项基本的公共政策。保安企业作为维护社会安全的市场化力量，参与安全检查的范围与人数日益增加。随着社会安全形势的进一步复杂多变，安全检查的范围还会进一步扩大。与此同时，与安全检查有关的理论研究也在不同层面，从不同视角展开。笔者在中国知网用主题词“安全检查”进行文献搜索，发现相关的研究论文和成果很多，共有98049篇文献，数量接近10万（2017年6月30日数据）。但是如果对这些文献进一步认真分析，发现绝大部分文献的研究内容所关注的领域之间有很大差别，基本不涉及安全检查主体、安全检查性质或对谁检查的问题。不仅多数文献是从技术、管理、方法层面研究安全检查，而且包罗万象，如煤矿的安全检查、消防安全检查、安全生产检查、食品安全检查、节假日安全检查等。有关以保安人员为主体的安全检查，或对于以人为主要检查对象的研究成果很少。有一篇由一个律师写的文章，甚至在质疑保安公司与保安人员参与公共场所安全检查的合法性的问题。提出的疑问是：在公共场所的安全检查是一种治安管理的行政行为？还是一种民事主体的行为？是行政检查，还是行政调查？产生这些疑问并不奇怪，因为一方面安全检查本身确实比较复杂，安全检查的属性也是多方面的；另一方面也说明对安全检查的理论研究还不够深入，研究工作开展也不普遍。与安全检查相关的问题有必要从理论上进行梳理、探讨，以使安全检查既有法律依据，也有理论基础，并进而对保安企业参与安全检查实践进行指导。

     一、不同视角与性质的安全检查

     对安全检查的研究，首先应当从概念上澄清安全检查的含义是什么。工作实践中安全检查内容丰富、类型繁多。不同部门、不同检查内容与不同检查目的，不同性质、或不同话语体系中的安全检查，都对安全检查有不同理解，这就使安全检查具有了不同的属性。对保安企业与保安人员来说，所指的安全检查主要是对人及其所携带物品的检查，而不是检查工作式的检查，或对场所、单位、设施等物的不安全状态的检查。一般来说，安全检查是为了维护公共安全，依据有关法律、法规与政策规定，对存在安全风险的公共领域，包括公共场所、公共设施、公共活动、公共交通工具等，使用专门的仪器、设备，对特定范围的公众及其携带物品（包括车辆）进行检视(检验、查看)的一种措施。

     从公安机关社会治安管理的角度分析，安全检查有时也称为治安检查。治安管理是国家行政管理的组成部分，在公安机关的治安管理工作中，安全检查是一项基本的管理措施，包括依法审视、查看、检验各种场所、人员、物品及其相关方面，其目的是为了发现和消除各种不安全因素与治安隐患。如2008年3月31日重新修订，北京市政府通过的《北京市天安门地区管理规定》第10条规定，“公安机关可以对进入天安门地区的人员、车辆组织实施检查。” 这种检查可以认为就是治安检查。负责检查的主体是人民警察，包括协助警察工作的警务辅助人员，或雇佣的保安人员。

     在行政法的视野中，安全检查可以看作是一种行政检查。所谓行政检查，是指行政主体获知、发现相对人违法的重要方式（如交警查酒驾、海关查走私、食品药品管理部门检查产品质量等）。行政检查往往是采取行政强制措施的前置程序，“即行政检查往往是导致或引起行政强制措施或者其他行政处理的一个前期阶段”（见《中国行政法》，刘莘著，中国法制出版社，2016年5月）。行政检查的实施主体是国家各级行政机关的工作人员（不局限于公安机关）。如果在检查过程中发现相对人有违抗行为，或发现有违法犯罪嫌疑，就可以带离现场，或采取其他措施，以证明其违法或是不违法。这种进一步的措施就是行政强制措施。保安企业的保安人员不具备行政检查的主体资格，因此目前保安人员在安全检查中遇到需要警察处理的问题，就需要及时报警，以得到警察公共权力的支持。

     从公共管理的角度看，安全检查也是一项重要的公共政策。公共政策的范围包括党的政策、人民代表大会的决定与行政机关的决策与政策等。之所以说安全检查是一项公共政策，是因为安全检查具有明显的公共性，而公共性又是公共政策的本质属性，也是公共政策制定与实施的最基本的要求。其公共性涉及到公共目标、公共问题（安全检查主要涉及公共安全问题）、公共利益等基本要素。美国著名经济学家曼昆认为，“一个社会的兴衰在某种程度上取决于政府所制定的公共政策”。其中，政策的价值因素，也就是人们所追求的理想状态，以及这一理想状态的实现显得尤为突出。按照一般的理解，对公共政策公共性的评价主要体现在以下几个方面：公平、可持续、效率、效果、公开与公共责任等。从这几个方面看，安全检查的目的在于保护绝大多数人的权益，检查的成效是免除了危险的威胁，而且有可持续性的社会需求，安检的信息也基本公开。因此，安全检查就是一项公共政策，尽管安全检查不是由政府工作人员具体实施的，但其政策或有关法律法规等规定是由政府主导制定的。安全检查所取得的成效不仅与采取措施的预期具有一致性，而且与社会公众的基本价值取向也是相一致的，这种价值观体现在不断增长的安全需求与合法权益的保护。正是由于安全检查这一公共政策的实施，保证了我国重大活动、重要公共场所的安全。当然，从安全生产、安全技术、安全风险管理、安全监察等角度，也可以对安全检查的含义进行理解并定义。

      二、从社会控制的角度解读安全检查

     社会控制是社会学的概念，被广泛地运用于多个领域。公安工作，特别是公安工作中的社会治安管理工作，从体现出的社会功能看，主要是属于社会控制。保安工作的社会功能，包括保安人员参与的安全检查工作，如果在更高层次上理解与认识，也属于社会控制范畴。因此社会控制的理论可以作为安全检查的理论基础。

     根据社会学家的观点，社会控制包括思想控制与行为控制；社会控制有多种途径，包括法律、宗教、教育、礼仪、习俗、伦理、价值观等多个方面。社会控制还可以分为内部控制与外部控制，直接控制与间接控制等不同类型。社会控制的直接目的是规范不相容的行为。这种不相容的行为，一般指社会越轨行为。因此，一种社会规范的出现，总是与某种特定的越轨行为有关。当一种行为或一系列的行为对他人或公众产生负面的、消极的影响时，对规范的需求就会出现。安全检查这种维护公共安全措施的出现与实施领域的不断扩大，可以理解为在现实社会中出现了影响多数人安全的行为，这种行为不进行控制就可能危害公共安全。实践中，对人及其携带物品的安全检查，对遵守社会规范的人来说，是一种社会协调；而对于不遵守社会规范的人，安全检查就是社会控制。

     关于为什么会出现社会越轨行为的问题，社会学家罗斯认为，人生来具有同情心、友善和正义感，这三个部分构成了人性的“自然秩序”，并能够自行调节人们的行为，使得社会生活处于自然的有序状态。但由于现代社会迅速的兴起，大量的城市化和大规模的移民，使得人性中“自然秩序”遭到了破坏，这就导致越轨行为的频繁发生，因此必须建立一种新的机制来维护社会秩序，这个过程就是社会控制。

     社会控制理论作为安全检查的理论基础，必须要明确的观点是：

     1.一个社会要正常运行，就必须对社会越轨行为进行控制。而且不同形式的越轨行为或犯罪行为，会激发不同的社会控制措施作为回应。随着越轨行为增加，社会控制随之增加。 2001年在美国发生 “ 9.11”恐怖袭击事件之后，世界各国对安全检查普遍加强，特别是民用航空领域的安全检查，为什么会普遍那么严格？可以理解为就是对恐怖分子行为的一种回应。北京天安门发生“10.28”恐怖袭击事件之后随之加强了该地区安全检查的力度，实际上也是对暴恐行为的一种回应。

     受到马克思主义思想影响的冲突理论认为，社会秩序的维持不是靠公民的自觉共识，而是必须通过优势群体成员，包括政策制定者，利用他们在社会中的优势地位保护与统治弱势势群体。其中包括通过制订规则、实施社会规范、制裁越轨行为。具体到安全检查，不可能仅依靠社会公众的自觉行为，必须有相应的威慑手段作为补充。

     2. 从更具体的犯罪控制理论看，公共安全的维护必须要有控制手段作为底线与保障。赫胥的社会控制理论假设，每个人均为潜在的犯罪者，并假设是社会控制而非道德价值维持了法律和秩序。如果外在的社会控制环境极强，则对哪些自我控制能力较低者，亦能发生阻碍效果而不敢犯罪（见《犯罪学概论》，黄富源、张平吾等著，台湾中央警察大学出版社，2006年）。因为犯罪行为和类似行为（违反社会规范的行为）都可以来源于自我控制能力低的人，因此，自我控制能力低的人都很有可能从事这两种行为。从这个意义上说，安全检查就是一种外在的社会控制环境。可以设想，如果没有安全检查或其他的控制手段，自我控制能力低的人会干出多少违反社会规范的事情，社会又是一种什么样的安全状态。

     3.安全检查的过程是与违法犯罪分子的博弈过程。孟建柱同志2017年1月12日在中央政法工作会议上的讲话中指出：“现代社会，风险防控是一个动态博弈的过程，不法分子始终在寻找、利用防控工作中的漏洞。我们要不断研究新情况、解决新问题，完善风险防控机制、手段，及时堵塞漏洞”。 实践当中，违法犯罪分子总是以各种手段制造暴恐事件，危害公共安全。甚至变换手法，采取更加隐蔽与伪装的手段在公共场所或公共交通工具上携带危险物品。安全检查要发现这些危险物品，就必须在制度上、设备设施上、检查措施上与违法犯罪分子进行博弈。博弈的过程实际就是双方较量的过程，安全检查可以看做是与违法犯罪分子较量的一种手段。

     在10年之前（2007年），美国学者詹姆斯.克里斯(James J .Chriss) 所著的《社会控制》一书中，开篇所举出的例子就是2005年7月7日英国伦敦地铁发生的四个炸弹爆炸事件，以及7月21日中午发生在公交与地铁中的四起爆炸事件。连续的2次爆炸事件，造成52人死亡，700多人受伤，使社会秩序受到破坏，公共安全受到威胁。对社会秩序导致的后果是“空前规模的伦敦市民开始骑自行车上班”。市民普遍认识到“社会环境的稳定性不再认为是理所当然的”（见《社会控制》， 克里斯著，电子工业出版社2012年5月）。同时也认识到，必须用新的社会控制方式使公众的生活方式恢复到有序的正常状态。 尽管英国没有采取严格的安全检查措施，但警察数量的增加，监控设备的增加，以及其他手段的使用，是明显的与恐怖分子进行博弈的体现，也是一种回应恐怖袭击的措施。

     从社会控制的角度看安全检查，可以这样认为：大量的越轨行为（包括恐怖主义、犯罪行为、过失行为）的存在，导致必须采取新的社会控制手段。在社会领域，特别在人数较多的公共场所中设置安全检查系统，就是针对新的越轨行为采取的新的控制手段，就是为了有针对性地采取控制措施，以保护更大多数公众的安全与利益，对违规个人的行为进行制裁和处罚，使社会秩序得到有效维护。即使在不实行安全检查的国家和地区，也在相应地加强控制措施、增加控制手段。就如我国社会学家郑杭生指出的：“社会控制是一种社会行为和互动发展的过程，是社会通过各种因素，运用各种方式，调动各种社会力量，促进社会个体和群体有效地遵守社会规范，从而使社会呈现有序化的过程”。以此可见，安全检查只是诸多控制方式中的一种而已。

     三、对安全检查实践中具体问题的讨论

     安全检查在实践中存在大量检查人员与被检查人员相互冲突与被检查者不配合的现象，一些问题甚至形成一些舆论焦点，并引起理论界的关注。如2016年11月6日，检察日报曾刊登过记者对于北京地铁安检的调查报道，其中指出了宽严标准的问题，安检人员培训的问题，监管体制的问题等。据统计，全球每天每个机场因为安全检查发生23起冲突。机场安检作为公众认可程度较高的场所尚且如此，何况地铁与其他场所。笔者曾亲眼所见在长安街1路公交车上管理人员（一般是雇用保安人员承担的乘务管理人员）与乘客之间的各种语言冲突，有时乘客不配合，乘务管理人员无能为力，有时显得很尴尬。原因一方面是对保安人员从事安全检查存在公共权力支持不足的问题，另一方面是社会公众对安全检查的认识与理解还需要进一步形成共识。

     关于第一个问题，在理论层面需要讨论的问题是被检查者是否有权拒绝安全检查？安全检查对公民的合法权益，包括公民的人身权利、健康权利和时间，是否造成损害？这种损害社会公众是否可以容忍？

     当前保安人员进行安全检查的依据主要是行政法规《保安服务管理条例》的规定。《条例》第29条规定，“在保安服务中，为履行保安服务职责，保安员可以采取下列措施：”　（一）查验出入服务区域的人员的证件，登记出入的车辆和物品；（二）在服务区域内进行巡逻、守护、安全检查、报警监控；（三）在机场、车站、码头等公共场所对人员及其所携带的物品进行安全检查，维护公共秩序。”《条例》中的这些内容只是规定了保安人员从事安检的合法性问题，但并没有规定被检查人拒绝安全检查时保安人员可以有哪些进一步的措施。在我国有关的现行法律法规中，虽然有安全检查的规定，如《民用航空安全保卫条例》（规定民航公安机关负责），《大型群众性活动安全管理条例》，《反恐怖主义法》，《城市轨道交通运营管理办法》（建设部，2005）等，但都没有规定安全检查的主体，更没有规定保安人员参加安全检查的规定，也没有对安全检查的性质作出说明。这就难免在实践中产生一些疑问。从理论上说，保安企业作为市场化的力量，作为主体参与安全检查，在多数情况下是受雇于运营单位或一些活动的举办方。以乘客乘坐地铁为例，乘客在乘坐地铁过程中，与地铁运营单位产生的是民事合同关系（或契约关系），乘客买票乘坐地铁，运营单位就有义务保障乘客的安全。（其法律依据是《中华人民共和国合同法》。《合同法》第17章运输合同D288T规定，“运输合同是承运人将旅客或货物从起运地点运输到约定地点，旅客、托运人或收货人支付票款或者运输费用的合同”。D293T规定，“客运合同自承运人向旅客交付客票时成立，但当事人另有约定或另有交易习惯的除外”。）为履行保障安全的义务，运营单位可以采取各种安全措施，包括预防事故的措施，设置安全警示标志与安全保障设施，展示与告知注意安全的事项等，当然也包括设置例行的安全检查等。如《反恐怖主义法》第35条规定：“对航空器、列车、船舶、城市轨道车辆、公共电汽车等公共交通运输工具，营运单位应当依照规定配备安保人员和相应设备、设施，加强安全检查和保卫工作”。说明安全检查的责任首先是营运单位的，单位可以雇请保安企业，也可以单位自己设置安全检查人员。

地铁运营单位基于与乘客的这种契约关系而取得安全检查权利，从而使安全检查作为客运合同的一部分。但安全检查人员对拒绝安全检查的乘客如果进行强制性的安全检查，从法律性质上讲就是一种行政强制措施。因为安检的实施主体作为民事主体的一方，强制安检显然超出了平等民事主体之间可采取措施的界限。即使是地铁运营单位雇佣保安企业进行安检，但由于法律并没有授予保安人员强制安全检查的权力，因此，保安人员与被检查者的关系，与地铁单位与乘客的关系一样，也是一种民事合同关系。如果在安全检查中有人不配合安检，唯一可以采取的措施就是拒绝乘坐地铁。这个道理在其他由运营单位负责实施的安全检查中也是一样的。 

     当然，也有人质疑《保安服务管理条例》中赋予保安人员安检的职责。认为行政法规没有权力赋予民事主体保安人员行使公安机关的治安权力。质疑源于行政法规对于保安人员安检的有关规定位阶不够，认为只有人民警察才有资格实施安全检查的行为，而《人民警察法》是人大制订并通过实施的法律，阶位明显高于行政法规。这里的问题实际上就涉及到前面提到过的安全检查的属性问题，应当进一步明确的是，保安实施的安全检查不属于行政检查的范畴(也有的观点认为，从安全检查的手段分析，应当属于行政调查)。如果属于行政检查，保安公司的主体资格就确实值得质疑。这点在理论上是需要澄清的。《北京市城市轨道交通运营安全条例》第42条规定，“进入轨道交通车站的乘车人员应当接受并配合安全检查。不接受安全检查的，安全检查人员应当拒绝其进站乘车；拒不接受安全检查并强行进入车站或者扰乱安全检查现场秩序的，安全检查人员应当制止并报公安机关依法处理。”这样规定也是基于安全检查人员不具备行政检查主体资格，没有权力采取强制措施的考虑。

     按照行政法的原理，应当明确的是：保安公司或保安人员作为安全检查的主体，是一般的民事主体。检查者与被检查者，在民事关系的法律地位上是平等的，而行政行为的双方当事人地位是不平等的。现在缺失的是在一些场合的安全检查，安全检查人员不能得到公共权力的及时支持，特别是在公交车这样流动的公共场所。有的学者也建议，安全检查需要明确授权给保安企业，理由是安全检查的手段已经超出了民事法律的范畴，属于行政调查。虽然在理论上讲，在特定的情况下，法律法规也可以授权企业组织行使一定的行政职权（《中国行政法》，刘莘 著，中国法制出版社），但有关人身强制的授权是非常严格的，也不可能授权给保安企业采取强制检查的权力，或使其具有行政检查的属性。鉴于现在越来越多的场所与公共活动需要进行安全检查，越来越多的保安企业与保安人员参与到安全检查工作中，有必要对安全检查进行系统的研究，认真解决不同场合、不同类型安全检查中公共权力的支持问题。

     第二个问题是关于公众对安全检查的配合与减少冲突的途径。在目前的社会环境下，关键是提高社会对安全检查的共识程度。

     社会共识理论认为，社会生活的整体是个人之间的一系列合约和协议，共享的规范和价值是一个安定有序的社会得以维持的关键因素。安全检查的成果是公众共享的，因此其作为一种社会规范，也需要公众共同遵守。对一些场所的安全检查需要进一步形成社会共识，形成社会共识是安全检查能够顺利实施的重要途径。现在普遍提出的问题是：安检是否可用其他安保措施代替？为什么中国城市的地铁要进行安检？提出这些疑问的理由是在我国实施安全检查的场所，在有些国家和地区确实有不安检的，而且占绝大多数；其他的实现安全的途径也是很多的，如增加警察的巡逻与盘查，增加监控的范围与密度等。还有的认为我国投入如此大的成本进行安全检查，有形式主义的现象，安全检查的漏洞照样很多。

     要形成共识，就需要研究社会公众对安全检查的态度，特别是被检查者对安全检查的态度。实践中有人积极配合，有人非常不配合，发牢骚，拒绝检查，对安检人员口头辱骂，拳脚相加等现象比较普遍。对安全检查所反映出的不同态度说明了不同的社会心理反映，如有人担心检查设备对身体有危害，有人认为检查走过场等。态度是对某物、某事或某人的一种喜欢或不喜欢的评价性反应，它表现在人们的信念、情感和行为倾向中，是一种重要的社会心理现象，也是一种社会存在。态度有明确的指向对象，包括与个人有关的他人、他事、他物。而且态度具有比较持久的稳定性，能够持续一定时间而不改变。一个人的态度改变，需要经过服从、认同、内化三个阶段。人们为了达到某种物质或精神的满足，或为了避免惩罚而表现出来的行为是服从，多数人对于安全检查采取的是这种态度；自觉自愿的接受，与他人保持一致是认同；完全从内心相信并接受，并纳入自己的价值体系中是内化，做到“行之于心，应之于手。”（见《社会心理学》，管健主编，南开大学出版社，2011年11月）内化当然是对安全检查最高层次的认同。对于研究安全检查理论，从事安全检查管理，直接负责安全检查工作的人，由于对安全问题有较深的认识，可以达到内化这个境界。社会公众如果对安全检查的态度都能够达到内化的层次是最理想的，但由于人类本身对安全风险从文化基因方面看就有不同的认知和态度，因此达到理想状态是不太容易，也是不太可能的。但至少我们可以通过社会化诱导（诱导社会成员去做那些要想使社会正常延续就必须做的事）的途径施加社会影响，使绝大多数人不断达到服从与认同的层次。因为人的态度是具有社会性的，可以改变的，而不是与生俱来的。

      四、简短结论

     安全检查是社会控制的一种途径、方法和手段。在当前其他控制手段还不完善的情况下，虽然安全检查对被检查者存在某种程度的权益侵害，但与被检查者和公众所获得的安全与利益相比较比较，安全检查在当前的中国社会仍然是比较适当的方式或最佳的选择，也符合法益侵害最小与均衡的要求；为了减少安全检查所产生的冲突，应通过舆论引导、宣传教育的手段或听证方式，引导绝大部分公众在观念、态度、价值观方面形成共识，并进而形成健康的社会安全文化；安全检查如果确定为行政调查或行政检查，保安参与安全检查就需要法律对安检主体进行授权；如果以民事主体看待安全检查，那么在某些场所安全检查的法律依据还不够充分，公共权力的支持还不够及时有力。随着安全检查的范围越来越广泛，涉及到公共生活的领域越来越多，应当考虑制定安全检查法，以明确各种安全检查的性质，规范安全检查的主体、标准与责任，提高安全检查的专业化水平，以及被检查者的权益保护等。理论界与实际工作部门应当广泛地进行合作，以便系统地研究不同类型的安全检查和存在的问题；参与安全检查的保安企业，应当关注社会舆论关注的焦点，进一步提高安全检查的质量与效率，统一不同类型安全检查的标准与要求（如不同的公司、不同的场所、不同的时间段等），稳定安全检查队伍，以满足社会发展带来的对安全检查需求的不断增长。